О результатах первого года своей работы на посту вице-премьера, ответственного за качество окружающей среды, работу лесной отрасли, аграрную политику и производство продовольствия в правительстве Михаила Мишустина, а также о том, как будет организован баланс между интересами рынка, государства и граждан в этих отраслях, в интервью “Ъ” рассказывает Виктория Абрамченко.
— Вы относительно недавно столкнулись с проблемами экологической политики и регулирования. Как бы вы охарактеризовали их общее состояние в России одним предложением?
— Непаханое поле. Все направления, которыми я занимаюсь сейчас в экологической и климатической повестках,— непаханое поле и с точки зрения системы, и с точки зрения цифровизации, и с точки зрения нормативно-правовых актов, и с точки зрения просто накопленного вреда в стране. Нацпроект «Экология» можно продлевать и за 2030 год, нам будет чем заниматься.
— О том, что экологическая повестка выходит на передний план, президент и правительство заявили в 2008 году. С тех пор динамика сбросов, выбросов, отходов, деградации природных экосистем ухудшилась, а ни одна из реформ так и не доведена до конца. В чем причина?
— Причина, наверное, в том же, о чем я говорю,— это огромное количество взаимосвязанных блоков, на которые нужно смотреть системно. После советского периода накопили большое количество вреда как такового. Заброшенные промплощадки, полигоны. Например, Красный бор, о котором президент говорил на последнем заседании президиума Госсовета и которым мы сейчас занимаемся. Или корабли, которые затоплены и которые нужно поднимать. Меня очень удивило, что наше нормативное регулирование построено так, что корабль можно просто затопить — это считается утилизацией. Это может быть абсолютно любой корабль, который перевозил грузы, использовался рыбаками, военный корабль.
И часто разные структуры муниципального, регионального, федерального уровня не видят проблем ни для одного, ни для другого. В результате на одном только Дальнем Востоке затоплены больше 600 кораблей. Их нужно поднимать — и это трудная, тяжелая задача. Нужно прорубать просеку в законодательстве: собственник корабля должен понимать, что его нельзя бросить, просто затопить. Когда закончится нормативный срок службы, его нужно утилизировать — и это головная боль собственника. Нужно предусмотреть меры в отношении уже затопленных кораблей — как их поднимать?
Существуют накопленные с советского и постсоветского периодов проблемы. Это воздействие нужно минимизировать, чтобы потом не платить очень дорого за восстановление среды и не ждать десятилетиями, пока экология восстановится.
Второй блок — цифровизация. Мир стал цифровым, и информация распространяется очень быстро. Вы говорите, 10 лет назад такого не было. Было, мы просто об этом не знали. Во-первых, граждане не были настолько вовлечены в эту повестку.
И информация не распространялась раньше так быстро, как сегодня. Цифровизация стала очень значима и для донесения объективной информации о том, что происходит со средой обитания, и как инструмент решения проблем. Нужно не только получать объективные данные о том, что происходит, нужно уметь с ними работать. Данные должны быть валидными и верифицированными. Поставщиков очень много — и часто в экологии данными спекулируют, чтобы не попасть под пресс экологического ущерба и больших штрафов.
Проблемы копились, а теперь в рамках инструментов системного нацпроекта «Экология» мы все эти кейсы «расшиваем». Этот нацпроект, пожалуй, единственный, где объединены столько федеральных проектов разной тематики. И «Чистая страна», и работа с ТКО и с отходами первого-второго класса опасности, и вода, и лес, и наилучшие доступные технологии, которые мы сегодня как инструмент погружаем в федеральный проект «Чистый воздух» и в проект, касающийся водных объектов. Мне кажется, сейчас в стране есть все — и воля, и желание, и инструменты, чтобы экологическая повестка стала эффективной и реализуемой.
— Что для вас в прошедшем году стало самым сложным в проведении экологических реформ и что бы вы назвали своей самой большой победой?
— Самая большая проблема — это концепция РОП — расширенной ответственности производителей и импортеров. Это тема, которая разделила представителей бизнеса, государства, экологов и экономистов, принимавших участие в обсуждении концепции, на несколько клубов по интересам. Это было тяжело и по количеству участников, и по разноголосице. И, конечно, включились разные группы влияния. Честно говоря, в середине года мне казалось, что мы так и не сошьем эту концепцию, что не получится согласовать. В итоге в декабре концепция РОП была утверждена. Главный тезис, который со всеми согласован: с 1 января 2022 года мы для упаковки, которая составляет до 50% всего объема твердых коммунальных отходов, устанавливаем 100% норматив утилизации.
Если говорить о победах — это, конечно, Усолье-Сибирское и Челябинская свалка. Это примеры решения проблем конкретных людей в конкретных городах. О свалке в Челябинске меньше говорили, но по масштабам она, конечно, впечатляет. Ее создали в 1949 году, площадь — 74 га, свалочное тело 40 метров высотой, и это крупнейшая свалка в Европе в черте города. Ее удалось ликвидировать. На сегодняшний день вокруг этой свалки уже нет никаких выбросов, никаких стоков. Для Челябинска это грандиозное событие.
А Усолье-Сибирское — у этого города удивительная история. Прошлый век, 30-е годы, Сакский хлорный цех из Крыма переехал туда, в Иркутскую область, производство нарастало, комбинат выпускал больше 100 наименований химической продукции. Он был огромным — это было действительно градообразующее предприятие. Потом, как у нас водится,— череда банкротств, из предприятия все лучшее забрали, площадку собственники бросили. Ни контролирующие, ни правоохранительные органы не потребовали от собственников ликвидации вреда. Когда мы туда приехали, увидели разрушенные заводские корпуса и огромные брошенные железнодорожные цистерны по 60 кубов с сочащейся из них химией — бывшие собственники даже закопали некоторые из них оголовками вниз, чтобы содержимое сочилось в землю. Там сохранились уникальные сооружения — скважины, каждая из которых больше километра глубиной. Они были напичканы химическим коктейлем, а сверху была пробка из нефтепродуктов. И все это фильтруется через грунт, а рядом река Ангара — буквально в 100 метрах, не больше. Страшное зрелище.
Мы предотвратили катастрофу. Если бы рванула хотя бы одна цистерна, было бы очень плохо. Слава богу, нам удалось в 2020 году пройти спокойно все неотложные мероприятия, и мы вышли на ритмичное выполнение работ по рекультивации этой площадки. Но там еще работать и работать, конечно.
— Складывается впечатление, что в экологической политике заинтересованные ведомства часто вместо собственного мнения отражают мнения определенных групп интересов. Считаете ли вы, что в РФ должен появиться закон о лоббизме, в том числе в сфере экологии?
— Лоббизм в экологии, с моей точки зрения, это плохо. Любой бизнес исходит в первую очередь не из экологической повестки, а из снижения своих издержек. Экология на сегодняшний день — дорогое удовольствие. И экологические технологии на производстве — тоже. Поэтому я против лоббизма в экологии. Принимать нормативные акты и заниматься правоприменением наши надзорные органы должны, исходя из интересов жителей страны и будущих поколений.
— Но ведь лоббизм может быть цивилизованным. Существует же в развитых странах законодательство о лоббизме, которое позволяет отрегулировать и его?
— Такие попытки были в 1990-е, в нулевые, но не увенчались успехом. Точно знаю, что в экологии они не приведут ни к чему хорошему. Я думаю, что и в развитых странах большие, транснациональные корпорации, используя инструменты лоббизма, прописанного в законодательстве, исходят опять-таки из своих интересов, а не из интересов большинства населения. Мне бы не хотелось этого в Российской Федерации.
...
— Давайте вернемся к теме, которая была одной из самых горячих в прошедшем году. Почему вы решили ввести 100-процентный норматив утилизации упаковки? Очевидно, что он невыполним ни в одной стране в современном мире.
— У нас была эта дискуссия. Есть норматив утилизации как цель. Вы выпустили бутылку или воду в бутылке в оборот. С точки зрения экологии, когда воду выпили, бутылка — это мусор. Могут стекольщики или нет утилизировать 100% выпущенных бутылок,— это фактическая утилизация. Они сегодня говорят: нет, мы можем меньше 40% утилизировать. Я говорю: друзья, а кто заплатит за оставшиеся 60%? Граждане? Вы помните, как у нас цифры колеблются? 190 млрд руб. практически — это тариф за вывоз мусора с населения, и 3 млрд руб.— это РОП (собираемость экосбора с бизнеса в рамках расширенной ответственности производителей и импортеров товаров в упаковке.— “Ъ”). Получается несправедливо. Президент ставит задачу правительству не повышать тарифы для населения, снижать нагрузку. Бизнес на сегодняшний день не заинтересован переходить к другой модели. Например, стекольщики — им проще работать с первичным сырьем, чем со стеклобоем. Наша задача создать стекольным заводам условия, при которых они возьмут свою же бутылку, стеклобой, причем дешевле, чем первичное сырье. Для этого есть инструменты, и налоговые, и неналоговые.
— РОП это устоявшийся, эффективный механизм во многих странах. Очевидно, что в его зачаточной стадии нигде компании не могли утилизировать большой объем отходов.
— У нас не зачаток, РОП действует уже четыре года, а результата все нет.
— Эти четыре года системы не было, и в Минприроды признавали — одна из основных причин того, что институт так и не заработал, в том, что ведомство затянуло подготовку ключевых подзаконных актов, четко определяющих правила игры на рынке. В итоге компании оказались виноваты в том, что за это время ничего не создано. Но это тоже странно. Мне кажется, в такой ситуации нужно было думать о тонкой настройке системы, а не о ее полной перестройке.
— Ничто не мешало бизнесу не покупать липовые акты утилизации, а честно реализовывать свою ответственность. Но этого не произошло. Концепция РОП требовала коренного пересмотра, с анализом причин — почему действующая не «полетела». И здесь стоит честно сказать, нужны и механизмы контроля и надзора, перевод системы в цифру и стимулирование вовлечения вторсырья в оборот. Все это будет погружено в план мероприятий по подготовке к запуску новой РОП. Но говорить, что бедный бизнес четыре года ждал, когда Минприроды приказ выпустит, на мой взгляд, смешно.
Но на одной ответственности, конечно, мы не вытянем.
Посмотрите, у нас же каждая булочка и пирожок уже упакованы в отдельную упаковку в магазинах. Зубочистка в отдельной упаковке, пластиковые коктейльные трубочки, ватные палочки. Есть определенное количество товаров или упаковки, которые растут, как грибы. И мы, как потребители, стимулируем компании производить все больше и больше упаковки и трудно утилизируемого товара. Ногами и рублем мы голосуем за упаковку. Ее стало очень много, я по своему мусорному ведру могу вам сказать, что больше 80% — это упаковка.
— Если уж мы признаем, что основная часть проблемы — это упаковка, из этой упаковки львиная доля — пластик, то проблема отходов в России фактически полностью решается запретом на определенную одноразовую неперерабатываемую упаковку и четкой регламентацией использования оставшейся.
— Я с вами соглашусь. Мы это обсуждали, и сейчас заложено в концепцию, что от определенных видов упаковки либо товаров (коктейльных трубочек, ватных палочек, как и от определенной упаковки, например разноцветной бутылки), постепенно нужно отказываться. Она не перерабатывается.
Еще один пример. В рамках подготовки к совещанию в Тобольске по развитию нефтехимической отрасли мы говорили с Дмитрием Коновым, главой «Сибура», он привел такой пример: если канистра из-под подсолнечного масла попадает на утилизационные мощности, то ее только через химическую утилизацию можно довести снова до тяжелой фракции нефти и потом снова из этого что-то сделать — либо нужна термическая утилизация. Чудес не бывает, есть сложные виды упаковки либо товаров, которые можно утилизировать очень дорого, с применением уникальных технологий. Таких утилизационных мощностей единицы в стране, и доставить туда эти товары — тоже большая проблема. Как собрать 5 млн тонн пластика и привезти его на мощности «Сибура», чтобы доставка не стала золотой? Мы сейчас об этом тоже думаем. Вы говорите, давайте запретим пластик — но ведь такой пластик, как трубы для ЖКХ, лучше, чем иные трубы...
— Пластики — прекрасный материал. Я говорю о запрете той их части, которая не перерабатывается. И о четкой регламентации использования одноразовой упаковки из полимеров, особенно в части бытовых отходов.
— Мы должны понимать, что есть концепция развития нефтехимии, где как раз нефтехимическое производство для нужд таких потребителей, как, например, ЖКХ, будет развиваться. Но определенные виды упаковки, как мы с вами сейчас зафиксировали, в определенный промежуток времени должны просто исчезнуть, и мы должны перейти на экологичную упаковку, как, например, в Европе. Я двумя руками за. Это нужно развивать и фиксировать в нормативных актах. Но бизнес нужно к этому плавно готовить. Тут как раз нельзя делать резких движений, а должна быть утвержденная концепция, и государство должно соблюдать правила игры.
— Но в итоге обновления концепции РОП большинство импортеров и производителей все же перейдет на уплату экосбора. Кто будет отвечать за распределение и использование денег, понятно — но кто и как со стороны государства должен будет обеспечить 100-процентную утилизацию, за которую компании уже уплатили экосбор?
— Давайте мы посмотрим на эту задачу из 2030 года. Помните, в чем заключается реализация указа президента № 474 в рамках национальной цели «Комфортная и безопасная среда для жизни»? 100% объема мусора должно быть отсортировано, а «хвосты», которых должно стать в два раза меньше, должны уходить на современные экологичные полигоны, а не на свалки. Сегодня полигонов мало, свалок много, мест временного складирования еще больше. Это к вопросу о генеральной уборке страны и о том, что есть чем заниматься на долгие-долгие годы. Чтобы эту задачу выполнить к 2030 году, с моей точки зрения, первое — нужен раздельный сбор, второе — нужно реализовать концепцию РОП в том виде, в котором мы ее завершили обсуждать. Третье — нужно построить современные экологичные полигоны, с которых отводится фильтрат и не выбивается в небо свалочный газ, а также новые сортировочные и утилизационные мощности. И четвертое — нужен работающий закон о вторичных материальных ресурсах. Потому что сейчас у нас вторсырья как будто нет, все — сплошные отходы.
Все это должно работать в комплексе. При всем этом обязательны сортировочные и утилизационные мощности. Сам бизнес утилизировать не может, потому что экология — это дорого и неинтересно. А если не бизнес строит сортировочные и утилизационные мощности, тогда их должно строить государство. Поэтому выпущенный в оборот мусор (точнее, его утилизация) должен быть либо оплачен, чтобы государство смогло создать мощности, а страна не легла под грудой отходов, либо утилизирован самостоятельно.
Был еще один вариант. Давайте дадим право обеспечивать утилизацию посреднику, ассоциациям. Это та самая уловка, при помощи которой бизнес уходил от фактической утилизации, переходя на акты утилизации, которым я не верю. Светлана Радионова (глава Росприроднадзора.— “Ъ”) не верит, никто не верит — не сходится у нас дебет с кредитом.
— Но там же есть другая проблема, проблема базы Росприроднадзора, которая на самом деле оставляет желать лучшего.
— Конечно, помните, с чего мы начали разговор,— с цифровизации. Если мы будем по-прежнему принимать ни к чему не привязанные бумажные отчеты, ни государство не выиграет, ни бизнес. В октябре 2020 года я в экзаменационной комиссии принимала экзамены у руководителей цифровой трансформации, и там был один проект по созданию прототипа системы прослеживаемости мусора. Пока мы говорим о мобильном приложении, электронной модели и доработке федеральной схемы обращения с мусором, с которым будут работать региональные операторы. Это вместе с весовым контролем даст нам ответ на вопрос, сколько же у нас в стране образуется ТКО. Сначала была цифра 70 млн тонн, посчитали с участием региональных операторов — около 60 млн тонн. Так не бывает — разбег в 10 млн тонн. Мы должны перейти на современные методы измерения мусора. И ту же самую прослеживаемость, как в лесу — сбор, сортировка и утилизация. Этот проект, кстати говоря, вошел в пятерку лучших по итогам защиты 2020 года.
— Но это уже не РОП, как его принято понимать, а что-то другое, какой-то ее аналог. РОП предполагает все-таки ответственность компаний и заключается не только в том, что они платят.
— Мы сохранили самостоятельную утилизацию, возможность заключать договоры с утилизаторами напрямую. Единственное изменение в этой части — мы убрали звено посредников, у которых нет мощностей. Мало того, мы договорились на последнем заседании с бизнесом что если ассоциация — утилизатор, у нее есть свои мощности, то, пожалуйста, оставайтесь, утилизируйте, никаких проблем. С теми, кто честно работал, построил, вложился, создал мощности по утилизации определенного вида упаковки либо товаров, мы абсолютно в открытую работаем и дальше. Никто не заставляет их перейти на уплату экосбора. Категорически нет.
— Но до сих пор законодательство о РОП не требовало от бизнеса обязательной постройки собственных мощностей?
— 89-й закон предусматривал самостоятельную утилизацию, либо заключение договора с утилизатором, либо заключение договора с ассоциацией — посредником, который собирает деньги. Речь идет о том, что есть некая надстройка между загрязнителем и утилизатором, которая получала деньги с загрязнителя и договаривалась со всеми. А поскольку, как вы правильно отмечаете, государство вслепую работает с этими бумажками, и информационной системы нет, вот и не бьется одно с другим, и четыре года друг друга так обманывали.
— Исследования механизма РОП в Европе показывают, что в странах, где компании действуют через ассоциации, доля переработки наиболее высока, а там, где управлением отходами занимается государство, низка. Почему вы считаете, что Россия станет исключением?
— Так отношения и должны быть напрямую с утилизатором, здесь нет противоречия. А часть экосбора пойдет на типовые проекты по сортировке и утилизации, к которым мы подошли вплотную. Фактически это касается пяти наименований видов упаковки и материалов. Мы знаем, где и как их нужно построить. Инвестиционный цикл создания утилизационных и сортировочных мощностей мы должны запустить в 2021 году. Для этого уже создали новые меры поддержки со стороны ППК РЭО. Будет субсидироваться процентная ставка по кредитам, поддерживаться лизинг и так далее.
— Вы говорите, что в правительстве понимают, где и сколько не хватает мощностей. Эксперты, которые смотрели на региональные территориальные схемы, говорят, что цифры, которые в них заложены, взяты с потолка. Как можно принимать инвестиционные решения, основываясь на таких данных?
Сейчас в наиболее обжитых территориях мы вводим систему весового контроля, мощности там нужно построить до 2024 года. Это не заводы по термической утилизации, которых нужно кратно меньше для того, чтобы обеспечить определенный процент утилизации и у которых есть проблемы и другого порядка — с большим количеством избыточной энергии, которая появляется в результате деятельности этих заводов. Поэтому на такие объекты нужно смотреть внимательно.
Уже сейчас через федеральную схему, которая собрана, как матрешка, из территориальных схем, мы видим перекосы. Приведу пример из сельского хозяйства. На Дальнем Востоке тепличных овощей нет, а в обжитой части — в Центральной России, на юге — тепличных мощностей в избытке. Мы в итоге не знаем, куда эти овощи деть, где их продать, хотя бы не выйти в убыток. Или придумываем логистическую субсидию, чтобы эти овощи вывезти. То есть построили слишком много мощностей в одних субъектах и не построили вовсе в других. Поэтому планирование сортировочных и утилизационных мощностей, если вернуться к теме ТКО, с моей точки зрения, уже на этом этапе реформы должно происходить из федерального центра. И Российский экологический оператор, глядя на федеральную схему, должен говорить, что одному субъекту помогаю, а другому нет, потому что достаточно. Иначе мы будем мощности в субъекте N заполнять мусором, который нужно привезти. Это очень дорого. Кто будет платить за доставку? Логистическую субсидию предоставлять из федерального бюджета? Это вопросы экономики, а экономику без такой сложной системы планирования и размещения мощностей, где сведены данные по потребителям и регоператорам, логистические маршруты, будет невозможно сделать. Я за хороший советский госплан, который видит все и может планировать с минимальными издержками там, где это нужно.
— Есть много разговоров о том, что нужно много мощностей по сбору и сортировке, переработке, сжиганию отходов, и очень мало о том, как уменьшать их образование. Расскажите, как система будет устроена в этой части. Если мы настроим мощностей, они будут требовать увеличения, а не уменьшения потока отходов.
— Во-первых, образование отходов — это культура потребления, то, как мы с вами живем. Поэтому экологическое образование и просвещение президент назвал в сентябре направлениями, которыми надо наполнить нацпроект «Экология». Мы сами это проработали и предложили с рабочей группой Госсовета, с Глебом Никитиным. Второе, мы говорили с вами о том, что нужно запретить определенные виды упаковки, то, что сегодня создает 50% мусора, и перейти плавно к созданию экологичной упаковки. В качестве одного из примеров — мы можем использовать ресурсы лесопромышленного комплекса. Например, ЛПК сможет создать упаковку для овощей, ягод, прочей продукции. Это все сделано уже в других развитых странах и наша задача — правильно сориентировать ЛПК.
— Но ведь известно, что упаковка из первичной древесины менее экологична, чем перерабатываемая пластиковая упаковка?
— Мы же говорим не о конкретной замене, а об альтернативных видах и возможностях для сокращения количества отходов в целом. Я верю, что мы перейдем к уменьшению создания мусора. Для этого нужно не только менять сознание, но и искать современные способы облегчения человеческой жизни, с тем чтобы мусора производилось все меньше. А если вернуться к пластику и его экологичности, даже с точки зрения выбросов парниковых газов, нефтехимическое производство, производство пластика, в 13, по-моему, раз выбрасывает меньше парниковых газов, чем производство металла, алюминия, стали и так далее. Это действительно так, но давайте зафиксируем: есть определенные виды упаковки, от которых целесообразно отказаться и предложить альтернативы.
— Мировой опыт показывает, что в создании спроса на экологичную и перерабатываемую упаковку государство повсеместно играло ключевую роль. Должны ли закупки государством и госкомпаниями такой упаковки и товаров переработки стать обязательными?
— Ответ — да. Мы это предусматриваем и в концепции, и проговаривали с коллегами из ключевых ведомств на совещаниях. Я за это. И мы это сделаем.
— Вы могли бы пояснить, каким образом предлагаемая вами система управления отходами снизит тарифы для граждан? Плата за утилизацию в тариф для населения не входит, но в ставку экологического сбора, как и в тариф, входят платы на сбор, транспортирование, обработку и утилизацию упаковки.
— Издержки регоператоров — это логистика, лизинговые платежи, создание сортировочных и утилизационных мощностей, обработка и утилизация. Чем больше будет мощностей, тем дешевле будет утилизация и сортировка, которая будет построена с госучастием либо за средства экосбора, либо бизнесом. По логистике мы в 2020 году активно работали с коллегами из ППК РЭО и представителями региональных операторов для того, чтобы понять, как снижать эти издержки. Но 2020 год не показателен — пандемия поменяла логистику. Люди уехали за город, это не было рассчитано в территориальных схемах, и нам пришлось быстро реагировать. Мы довели средства федерального бюджета через регионы, просто на прямую поддержку региональных операторов. В 2021 году нам нужно будет посмотреть на их экономику и помочь им снижать издержки.
Следующее — по лизинговым платежам, это как раз автомобили, которые покупают региональные операторы, чтобы заниматься сбором мусора. Здесь с регионами у нас есть уже мысли, как снижать эти издержки, как влиять на тариф для населения. Все этим меры помогут нам тарифы удержать и, соответственно, с постепенным внедрением инструментов РОП и раздельного сбора отходов, перейти к тому, что фактически эта нагрузка будет перенесена на бизнес. Так происходило во многих экономиках, даже наши коллеги из Белоруссии к этому подошли, это работает.
— Бизнес, в свою очередь, утверждает, что они всю нагрузку переложат на граждан, включив ее в цену продукта.
— Это классический тезис бизнеса при любом регулировании или создании более прозрачной системы взаимоотношений со стороны государства. Вы же знаете, как происходит ценообразование. Но иногда бизнес увлекается, это же такая увлекательная история, заработать побольше. Например, сейчас — увлеклись поставками за рубеж на фоне валютных скачков и повышенного спроса на продовольствие. В итоге цены выросли, и теперь государство вынуждено реагировать на ситуацию через таможенно-тарифное регулирование, через соглашения, через право правительства эти цены сдерживать. У нас экономика рыночная, но она про людей. Мы должны думать о возможностях наших граждан купить необходимый социально значимый набор продовольствия по объективным, экономически разумным и стабильным ценам. Этим государство продолжит заниматься. Задача государства очень сложная, все время держать баланс, чтобы не обанкротить бизнес и при этом чтобы граждане имели возможность купить товары, это действительно сложно, но мы этим занимаемся.
Источник: www.kommersant.ru